ЕЛЕКТРОННА БІБЛІОТЕКА ЮРИДИЧНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
 

Реклама


Пошук по сайту
Пошук по назві
книги або статті:




Замовити роботу
Замовити роботу

Від партнерів

Новостi



Алфавитный указатель по авторам книг

> Книги по рубрикам >
Книги > И > Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. Монография. - Иванов С.А., Москва, 2002

Алфавiт по авторам :
| 1 | 2 | 6 | 8 | А | Б | В | Г | Д | Е | Ж | З | И | К | Л | М | Н | О | П | Р | С | Т | У | Ф | Х | Ц | Ч | Ш | Щ | Э | Ю | Я |


Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. Монография. - Иванов С.А., Москва, 2002

§ 3. Федеральный закон и нормативный правовой акт федерального органа исполнительной вла-сти (на примере актов МВД России)


Министерство внутренних дел Российской Федерации является одним из важных федеральных органов исполнительной власти. В Министерстве функционирует Центральный аппарат, который руко-водит всеми органами, входящими в состав Министерства. Большинство этих органов имеют свои тер-риториальные структуры в субъектах Российской Федерации. Специфика возложенных на Министерст-во внутренних дел задач предопределяет сложную структуру органов, объединяемых в систему. Слож-ная структура органов и единое руководство ими образуют, по определению М.Н. Николаевой, "единую систему министерства"*(205).
В системном подходе любое целостное образование, состоящее из двух и более элементов, нахо-дящихся между собой в определенной связи, представляет собой систему*(206). Все органы, входящие в состав Министерства внутренних дел Российской Федерации, составляют систему МВД России. В Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации*(207) дается характеристика структуре Министерства, в общем виде очерчена сфера его деятельности и подчиненность. В п.1 закреплено, что "Министерство внутренних дел Россий-ской Федерации: является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим ос-новные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации. Министерство подчиняется Президенту Россий-ской Федерации по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией Российской Федерации и законодательными актами Российской Федерации, а также Правительству Российской Федерации".
Таким образом, взаимоотношения МВД России с вышестоящими органами выражаются в его подведомственности (подчиненности) Президенту Российской Федерации по определенным Конститу-цией вопросам и непосредственной подведомственности Правительству Российской Федерации.
Система Министерства внутренних дел состоит из органов внутренних дел и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (п.2 Положения). В органы внутренних дел вхо-дят: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, рай-онов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, линейные управления (отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, подразделения по борьбе с организован-ной преступностью, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйст-венной деятельности, окружные управления материально-технического и военного снабжения, образо-вательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутрен-ние войска. Помимо этого, главные управления образованы и функционируют также и в федеральных округах*(208).
В систему Министерства также входят внутренние войска, распределенные по округам внутрен-них войск (всего 8 округов), соединения, воинские части, военные образовательные учреждения, учре-ждения обеспечения деятельности внутренних войск, органы управления внутренними войсками.
Полномочия Министерства в полной мере раскрываются в п.8 Положения о МВД России. Среди них самыми важными являются: определение основных направлений деятельности ОВД по защите прав и свобод человека, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, борьба с преступностью, анализ состояния правопорядка и пре-ступности в стране, разработка долгосрочных и оперативных прогнозов развития криминогенной си-туации, внесение предложений в органы государственной власти по укреплению законности, обеспече-нию общественного порядка и общественной безопасности, усилению борьбы с преступностью, осуще-ствление оперативно-розыскной и экспертно-криминалистической деятельности, производство дозна-ния и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции ОВД, предупреж-дение, выявление и пресечение преступлений, осуществление проверок и ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственно-сти, розыск лиц, совершивших преступление, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, ук-лоняющихся от отбывания уголовных наказаний, призыва на военную службу, без вести пропавших и иных лиц, идентификацию неопознанных трупов, а также розыск похищенного имущества и многие другие вопросы.
Таким образом, Министерство внутренних дел Российской Федерации как межотраслевой феде-ральный орган исполнительной власти выполняет важные охранительно-правовые и другие функции, занимает особое место в механизме реализации прав и свобод человека и гражданина.
Одним из важных направлений деятельности МВД является нормативное регулирование своей деятельности и оказание органам внутренних дел и внутренним войскам практической и методической помощи в организации нормативной правовой работы (пп.10.6-10.7 Положения о МВД России). По су-ществу, Указом Президента России Министерству внутренних дел Российской Федерации предоставле-но полномочие на издание своих нормативных правовых актов. Оптимальной конечно является ситуа-ция, когда правотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти закреплены в федеральном законе. Это в большей степени соответствует требованиям принципа законности в право-творческой сфере, принципам правового государства. В данном случае, до принятия федерального за-кона о правотворческих полномочиях федеральных органов исполнительной власти*(209) указы Прези-дента России восполняют законодательное регулирование по вопросу предоставления полномочий на издание нормативных правовых актов МВД России.
В соответствии с п.10.6 Положения о МВД России Министр внутренних дел Российской Федера-ции "издает на основании законодательства Российской Федерации и настоящего положения обязатель-ные для исполнения в системе Министерства приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные акты, дает распоряжения, в том числе совместно или по согласованию с руководителями органов государственной власти Российской Федерации, организует проверку их ис-полнения".
Здесь говорится о праве Министра издавать внутриведомственные нормативные акты, обяза-тельные для всех структурных подразделений и территориальных органов системы МВД и совместные с другими органами государственной власти акты. Однако соотношение этого вида нормативных пра-вовых актов МВД России с другими актами определено не четко, а лучше сказать, вообще не определе-но. Формула "на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации" очень неопреде-ленна и расплывчата.
Понятие законодательства Российской Федерации многозначно и под ним в различных случаях понимают: 1) совокупность федеральных законов; 2) совокупность федеральных законов, актов Прези-дента и Правительства России; 3) совокупность нормативных правовых актов федерального уровня и субъектов Российской Федерации; 4) совокупность всех нормативных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации.
На основании и во исполнение каких видов нормативных правовых актов должны издаваться Министром внутренних дел Российской Федерации внутриведомственные нормативные акты, остается непонятным и противоречивым.
Исходя из процитированного положения нормативные акты МВД России могут также издаваться совместно с другими органами государственной власти, например, совместно с федеральными органами исполнительной власти. Примеров этому очень много. Например, Приказ МВД России, МЧС России, Минобороны России, Минюста России, ГТК России, СВР России, ФСВТ России, ФСЖВ России, ФМС России, ФСБ России, ФСНП России, ФСО России, ФПС России, ФАПСИ от 17 ноября 1999 года NN 643, 531, 549, АП-3-24/364, 337, 786, 82, 112, 363, 96, 423, 413, 357, 620, 189 "Об утверждении Положе-ния о порядке формирования и ведения информационного массива, создаваемого в процессе проведения государственной дактелоскопической регистрации" (Зарегистр. в Минюсте России. Рег N 2035 от 31 де-кабря 1999 г.)*(210).
В следующем подпункте 10.7 Положения закреплено право МВД России на издание межведом-ственных и общеобязательных нормативных правовых актов: "Министр издает в пределах предостав-ленных ему полномочий в установленном порядке обязательные для исполнения федеральными орга-нами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ор-ганами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами нормативные правовые акты, утверждает стандарты, нормы и правила по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к компетенции Министерства".
В первую очередь обращает внимание обязательность нормативных правовых актов МВД России для других федеральных органов исполнительной власти. Это отнюдь не значит, что нормативные пра-вовые акты МВД России имеют более высокий статус по сравнению с нормативными правовыми акта-ми других федеральных органов исполнительной власти. Данное положение означает, что другие феде-ральные органы исполнительной власти обязаны исполнять нормативные правовые акты МВД России, принятые по вопросам, входящим в его компетенцию. Здесь идет речь о так называемых межведомст-венных актах.
Вторая часть формулировки требует некоторых уточнений, поскольку она противоречит прин-ципам федерализма и положениям федеральных законов. Далеко не все нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут зависеть от нормативных актов МВД России. Нормативные правовые акты МВД России не могут быть обязательны, к примеру, для ру-ководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (высших должностных лиц субъектов Российской Федерации) и высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительств, областных администраций и т.п.). По этому вопросу юридическое соотноше-ние уже установлено.
В статье 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (предста-вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера-ции"*(211) закреплено, что указы (постановления) и распоряжения руководителей высших исполни-тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации. Зависимость актов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, высших органов исполнительной власти от актов федеральных орга-нов исполнительной власти, в частности от актов МВД России федеральный закон не предусматривает. По всей видимости, обязательность нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе и МВД России, в соответствии с указом Президента России будет распространяться на регио-нальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (министерства, департамен-ты, управления и другие органы в структуре высших исполнительных органов власти субъектов Рос-сийской Федерации).
Поскольку названный федеральный закон был принят в 1999 году, а Положение о МВД России утверждено Президентом РФ в 1996 году, то Положение о МВД России, по всей видимости, не было приведено в соответствие с федеральным законом. В ближайшее время предстоит уточнить, на какие именно органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации распространяется обязатель-ность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в частности, МВД России. Представляется целесообразным закрепление в специальном федеральном законе обязательно-сти нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в частности, МВД Рос-сии для региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В Положении о МВД России подобное соотношение можно было бы закрепить следующим об-разом: "нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, региональных орга-нов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий, учрежде-ний, организаций независимо от форм собственности, общественных объединений и должностных лиц не должны противоречить нормативным правовым актам МВД России, изданным по вопросам его ком-петенции". Подобная формулировка, с одной стороны, закрепит обязательность нормативных правовых актов МВД России для указанных органов, лиц, а, с другой стороны, закрепит подчиненность других категорий нормативных актов нормативным правовым актам МВД России по вопросам его компетен-ции.
Отсутствие в президентском указе, утверждающем Положение о МВД России, соотношения нормативных правовых актов МВД России с федеральными законами и другими актами хотя бы в об-щем виде говорит о недостаточной проработанности президентского указа, имеющего статутный харак-тер и необходимости внесения в него соответствующих изменений и дополнений, которые возможно внести в порядке правотворческой инициативы по линии МВД России.
Следующая часть формулировки закрепляет обязательность нормативных правовых актов МВД России для органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, общественных объединений, должностных лиц и граждан. Это означает, что МВД России вправе издавать также и общеобязательные нормативные акты.
За межведомственными нормативными актами МВД России, общеобязательными (затрагиваю-щими права и свободы человека и гражданина), а также актами, устанавливающими правовой статус организаций установлен государственный контроль. Для того, чтобы такие акты имели юридическую силу они должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федера-ции, после чего они отправляются в официальный печатный орган "Бюллетень нормативных актов фе-деральных органов исполнительной власти" для опубликования.
В Указе Президента Российской Федерации, утвердившего Положение о МВД России, отсутст-вует
В какой-то мере пробел в нормативном закреплении соотношения нормативных правовых актов МВД с федеральными законами был восполнен в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Поста-новлением Правительства России от 13 августа 1997 г. N 1009*(212). В соответствии с п.1 Правил, "нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, поста-новлений и распоряжений Правительства России, а также по инициативе федеральных органов испол-нительной власти в пределах их компетенции".
Вызывает недоумение формулировка "на основе и во исполнение". В Конституции для актов Правительства России закреплена другая общепризнанная формула: "на основании и во исполнение". В точном соответствии с этой формулировкой и следовало бы закрепить соотношение нормативных пра-вовых актов федеральных органов исполнительной власти с вышестоящими актами, в том числе с феде-ральными законами.
Разница двух этих юридических формулировок, как уже говорилось в § 2 главы 2 имеет принци-пиальное значение. Издание, к примеру, МВД России нормативного правового акта "на основании фе-дерального закона" будет означать, что МВД России сможет принять нормативный акт по вопросам, входящим в компетенцию Министерства после принятия соответствующего федерального закона, регу-лирующего в общем виде определенный круг общественных отношений. Издание нормативных право-вых актов "на основе" будет означать, что причина его принятия не в факте издания соответствующего федерального закона, а в наличии неких правовых норм, положений, которые, может быть, даже кос-венно затрагивают регулирование данных или схожих общественных отношений и признаваемых в ка-честве "основы" для издания нормативного правового акта МВД России.
В практике издания нормативных правовых актов МВД Росси за период 1999-2001 гг., опублико-ванных в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", таких норма-тивных правовых актов нет*(213), тем не менее, нормативная формула "на основе", закрепленная в пра-вительственном постановлении, остается, и сохраняется ее значение.
Вторая часть формулы, закрепляющая издание нормативных правовых актов по инициативе фе-деральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции, носит также принципиальный характер. Ни один орган государственной власти Российской Федерации, издающий подзаконные нор-мативные правовые акты, не имеет напрямую закрепленного полномочия на издание нормативных пра-вовых актов в пределах своей компетенции по собственному усмотрению.
В соответствии с данной формулировкой федеральный орган исполнительной власти, в том чис-ле МВД России, может издавать нормативные правовые акты "на пустом месте", т.е. по вопросам, кото-рые не урегулированы в вышестоящих актах. В таком случае, заключительная часть формулировки, дающей право федеральным органам исполнительной власти на издание нормативных актов по собст-венной инициативе, входит в противоречие с основной частью юридической формулировки "издаются во исполнение".
Нормативные акты, издающиеся по инициативе МВД России, адресованы в первую очередь со-трудникам и служащим МВД России (внутриведомственные нормативные правовые акты), поскольку управление деятельностью работников в сферах, отличающихся узким предметным характером, являет-ся главной задачей любого органа отраслевого управления. Здесь не возникает никаких трудностей с данной формулировкой. Однако в нормативных актах МВД России могут быть также установлены пра-вила поведения для лиц, не связанных с МВД России служебными и трудовыми отношениями.
Представляется логичным в формулировке, закрепляющей соотношение актов федеральных ор-ганов исполнительной власти с вышестоящими актами, заменить фразу "на основе" другой, общеприня-той "на основании", а также исключить фразу "по инициативе федеральных органов исполнительной власти", сохранив указание издаются "в пределах их компетенции".
В практике издания нормативных правовых актов МВД России актов, издающихся без какого-либо основания, не много. К примеру, в 2000 году среди опубликованных в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" актов МВД России, изданных без каких-либо ос-нований, т.е. по собственной инициативе 18%. Это, главным образом, акты, которыми вносятся измене-ния и дополнения в уже действующие нормативные правовые акты МВД России. Например, Приказ МВД России от 6 мая 2000 г. N 477 "О внесении изменений и дополнений в Боевой устав пожарной ох-раны"*(214) и др. Однако, и в таких актах необходимо указывать нормативный правовой акт, который послужил основанием издания первоначально принятого акта, либо иной нормативный правовой акт, на основании которого приняты настоящие изменения.
Среди нормативных правовых актов МВД России встречаются и такие, в преамбуле которых от-сутствует указание на основание их издания, но в тексте акта можно обнаружить ссылки, что какие-то принципиальные вопросы уже урегулированы в определенном федеральном законе. Так, в п.2 Инструк-ции о порядке медико-санитарного обеспечения лиц, содержащихся в изоляторах временного содержа-ния органов внутренних дел, утвержденной совместным Приказом МВД России и Министерства здра-воохранения от 31 декабря 1999 г. N 1115/475 (Рег. N 2131 от 24.02. 2000 г.)*(215) указывается, что "при оказании медицинской помощи медицинские работники ИВС руководствуются Основами законода-тельства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. N 5487-1 (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации. 1993. N 39. Ст.1318)". В преамбуле Приказа, кото-рым утверждена данная Инструкция было бы целесообразно указать следующее основание: "Руково-дствуясь ст. N ... Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан...". В дан-ном случае, на наш взгляд, допущена ошибка технико-юридического характера. Лучше, если бы их бы-ло как можно меньше.
Наибольшее количество нормативных правовых актов издается на основании постановлений Правительства Российской Федерации (37%). Это вполне закономерно, когда нормативные правовые акты МВД России имеют наиболее устойчивые связи с актами органа, осуществляющего непосредст-венное руководство Министерством.
Нормативных правовых актов МВД России, издающихся на основании федеральных законов не много - 19%. В них учитывается практика многих лет по исполнению федеральных законов различными органами, входящими в структуру Министерства. Единственно, что зачастую вызывает нарекания, так это время издания нормативного акта МВД России в целях реализации федеральных законов. Целесо-образно, принимать подзаконные нормативные правовые акты во исполнение федерального закона по возможности в более сжатые сроки, даже если сроки принятия актов МВД России в нем не указаны.
Оптимальной является ситуация, когда МВД России издает свои нормативные правовые акты на основании федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации. Примером мо-жет служить Положение о лицензировании Государственной противопожарной службой МВД России работ и услуг в области пожарной безопасности, утвержденное Приказом МВД России от 30 августа 2000 г. N 916 (Рег. N 2392 от 12 сентября 2000 г.)*(216). В п.1 Положения указывается, что "настоящее Положение разработано в соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О пожарной безопасности", Постановлением Правительства Российской Федерации "Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и организации Государственной проти-вопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации".
Можно только отметить, что указывать основания издания подзаконного нормативного правово-го в содержательной части нецелесообразно (в данном случае в п.1 самого Положения). Это лучше все-го делать в преамбуле акта, которым введено в действие данное положение, т.е. в преамбуле приказа, поскольку такое указание не содержит правовых норм.
Представляется оправданным, когда в самих федеральных законах содержатся отсылки не только к постановлениям Правительства Российской Федерации, но и к нормативным правовым актам феде-ральных органов исполнительной власти, в частности, к актам МВД России. Это позволит уже на пер-воначальном этапе нормативного регулирования общественных отношений моделировать связи феде-рального закона с различными видами подзаконных нормативных правовых актов, закрепить закон-ность издания нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, в т.ч. нормативных правовых актов МВД России, внести плановый элемент в правотворческую деятельность Министерства.
На примере изучения нормативных правовых актов МВД России было установлено, что практи-чески не принимаются акты, которые отменяли бы ранее изданные по причине принятия федерального закона. Объяснение данной тенденции состоит в том, что в федеральных законах устанавливаются дос-таточно слабые связи с нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. В этой связи, в заключительной части каждого федерального закона, на наш взгляд, необходимо давать поручение федеральным органам исполнительной власти "привести в соответствие с настоящим феде-ральным законом свои правовые акты" либо давать поручение Правительству Российской Федерации проконтролировать это.
Как это делается, к примеру, в ст.21 Закона Республики Молдова "О государственной защите по-терпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному процессу"*(217): "Правительству в трехмесячный срок со дня вступления в силу настоящего закона... обеспечить пересмотр или отмену министерствами и департаментами своих нормативных актов, противоречащих настоящему закону".
К числу актов, входящих в "обязательственное поле" для нормативных актов МВД России можно отнести некоторые нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, изданных по во-просам их компетенции и имеющих, в этой связи, межведомственный характер. Условием обязательно-сти этих актов для актов МВД России будет их регистрация в Минюсте России и официальное опубли-кование.
Помимо этого на федеральном уровне правовой системы есть акты, наделенные достаточно большой юридической силой в отведенной им предметной сфере. К примеру, нормативные акты Цен-тробанка. В соответствии с Федеральным законом"О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)"*(218) его нормативные акты "обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех физических и юридических лиц: и не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ст.7). Таким образом, по вопросам собственной компетенции Центробанка, закрепленной в федеральном законе, его нормативные акты обязательны также и для МВД Рос-сии*(219).
Юридическая сила нормативного акта МВД России может быть утрачена, вследствие признания этого со стороны уполномоченных органов в отношении тех актов или их частей, которые игнорируют зависимости от вышестоящих актов. В законодательстве для этого установлены специальные средства:
1) отмена или приостановление действия акта МВД России Правительством России;
2) признание нормативного акта МВД России (его части) незаконным и утрачивающим юриди-ческую силу по решению Коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Со дня объявления такого решения незаконный акт (его часть) прекращает действовать на территории Рос-сийской Федерации и не применяется. У участников правоотношений со дня вступления решения суда в законную силу возникают новые права и обязанности, а МВД России будет обязано принять акт об от-мене незаконного акта (его части);
3) отказ Минюстом России в регистрации нормативного акта МВД России. Это распространяется только на те нормативные акты, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина, носят межведомственный характер или устанавливают правовой статус организаций. Если нормативный акт МВД России данной категории не получает в Минюсте регистрационного номера, то он соответственно не может быть направлен для опубликования в официальный печатный орган ("Бюллетень норматив-ных актов федеральных органов исполнительной власти"). А в соответствии со ст.15 ч.3 Конституции Российской Федерации неопубликованные в официальном порядке нормативные правовые акты не применяются.
В законодательных актах могут быть установлены дополнительные полномочия МВД России по регулированию отдельных вопросов. Так, в соответствии со ст.7 Закона Российской Федерации "О реа-билитации жертв политических репрессий"*(220) МВД России была утверждена Инструкция о порядке исполнения органами внутренних дел Российской Федерации Закона Российской Федерации "О реаби-литации жертв политических репрессий" (Зарегистр. в Минюсте России от 20 июля 2000 г. Рег. N 2319)*(221).
Достаточно широкая сфера действия нормативных актов МВД России объясняется той функци-ей, которая возложена на Министерство внутренних дел Российской Федерации - это защита прав и свобод человека. Данная функция своим содержанием пронизывает практически все сферы регулирова-ния общественных отношений. Не случайно в научной литературе МВД России характеризуется как "многофункциональный орган исполнительной власти"*(222), поскольку к предмету его ведения отне-сено множество социально значимых вопросов.
МВД России принимает свои нормативные правовые акты в различной форме, под которой по-нимают установленные законом или другим нормативным актом наименования актов данного орга-на*(223). Поскольку федеральный закон о правотворческих полномочиях федеральных органов испол-нительной власти отсутствует, то наименования (формы) нормативных правовых актов МВД России утверждены в подзаконных нормативных актах - в Положении о МВД России, утвержденного Указом Президента и Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполни-тельной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Рос-сийской Федерации. В соответствии с п.10.6 Положения о МВД России в Министром издаются норма-тивные акты в форме приказов, правил, инструкций, положений, наставлений, уставов. В п.2 правитель-ственных правил содержится императивная норма, запрещающая издание нормативных актов "в виде писем и телеграмм". На основании п.3 Правил подготовки нормативных правовых актов в Центральном Аппарате МВД России. Утверждены Приказом МВД России от 3 октября 1997 г. N 642 (в ред. приказов МВД России N 864-97 г., N 144-98 г., N 379-98 г.) *(224) МВД России вправе издавать такой вид норма-тивного акта как директива.
Встречается и такой вид нормативных актов МВД России как концепция. О полномочии МВД России на издание данного вида актов не указывается ни в вышестоящих, ни в самих актах МВД Рос-сии. Тем не менее, данный вид актов хорошо себя зарекомендовал когда необходимо установить норма-тивные предписания о перспективах развития определенного вида деятельности, об основных парамет-рах развития какой-либо подсистемы. Примером данного вида актов МВД России является Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внут-ренних дел Российской Федерации, утвержденная Приказом МВД России от 13 сентября 1999 г. N 693.
Множественность различных форм (видов) нормативных правовых актов МВД России обращает внимание на правильный выбор формы нормативного правового акта МВД России. Это способствует эффективному регулированию определенных вопросов, адекватному решению задач на основе учета специфики того или иного вида актов.
В компетенцию Министерства входит также "оказание органам внутренних дел и внутренних войск практической и методической помощи в организации нормативной правовой работы" (п.4.4 По-ложения о МВД России). Это положение президентского указа свидетельствует о полномочии других органов (лиц) в системе МВД России издавать свои нормативные правовые акты*(225). Необходимо в общих чертах охарактеризовать систему нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Полномочие на издание нормативных актов различными лицами в Центральном Аппарате МВД России в полной мере раскрыто в Правилах подготовки нормативных правовых актов в Центральном Аппарате МВД России. Правом издания нормативных актов в Центральном Аппарате обладают первые заместители Министра, заместители Министра, начальники главных управлений, начальники управле-ний, а также начальники иных самостоятельных подразделений, непосредственно подчиненных МВД России (п.8), к примеру, начальники высших учебных заведений в системе МВД России. Нормативные акты указанных лиц обладают одним важным системным свойством. Они все находятся в зависимости от нормативных правовых актов Министра и располагаются в соответствующей иерархической после-довательности. Нормативные акты первых заместителей и заместителей Министра "не должны проти-воречить нормативным правовым актам, изданным Министром" (п.9). В свою очередь нормативные ак-ты начальников подразделений Министерства "не должны противоречить нормативным актам Минист-ра, первых заместителей и заместителей Министра" (п.10).
Для указанной группы актов установлено два ограничения по сфере их действия. Первое ограни-чение состоит в том, что они не могут затрагивать права и свободы человека и гражданина, не должны носить межведомственный характер и не могут устанавливать правовой статус организаций. Таким об-разом, акты данной группы могут носить только внутриведомственный характер. В правительственных Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации это ограничение выражено следующим образом: "структурные подразде-ления и территориальные органы федеральных органов власти не вправе издавать нормативные право-вые акты" (абз.3 п.2).
Но это не значит, что они вовсе не могут издавать никакие нормативные правовые акты. Это бы-ло бы не логично. Данное ограничение, еще раз повторим, распространяется на общеобязательные, межведомственные акты и акты, устанавливающие правовой статус организаций, т.е. на те акты, кото-рые должны проходить государственную регистрацию в Минюсте России, и на которые распространя-ется действие правительственных Правил.
К сожалению, такая оговорка отсутствует как в самих Правилах, так и в Разъяснении о примене-нии Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. N 217 (Зарегистр. в Минюсте России от 16 июля 1999 г. Рег. N 1835). В п.3 названных Разъяснений процити-рованное положение правительственных Правил воспроизводится в буквальной форме без комментари-ев. Необходимо было бы в самом общем виде затронуть в акте толкования вопрос о сфере действия са-мих Правил.
Тем не менее, право на издание нормативных актов иными лицами в системе МВД России закре-плено в акте большей юридической силы - в Положении о МВД России, утвержденного Указом Прези-дента Российской Федерации. Даже если предположить, что в правительственных Правилах установле-но ограничение на издание всех видов нормативных правовых актов руководителями структурных под-разделений и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, то изъятие из общего правила для нормативных актов в системе МВД России закреплено в указе Президента России, т.е. в акте большей юридической силы, чем акты Правительства России.
Второе ограничение распространяется уже на сами внутриведомственные нормативные акты, из-даваемые первыми заместителями, заместителями Министра, начальниками различных подразделений Министерства. Сфера действия их нормативных актов не должна выходить за рамки направлений дея-тельности курируемых (возглавляемых) ими подразделений (п.9, 10 ведомственных Правил).
Более подробно права и обязанности руководства Министерства по изданию нормативных актов определены в Положениях о главных управлениях, управлениях и иных структурных подразделениях Центрального Аппарата МВД России, утверждаемых Министром. Исключение составляет только По-ложение о Главном командовании внутренних войск МВД России, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 1999 г. N 281*(226), принятое на основании ст.32 Федерального зако-на от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Фе-дерации"*(227). Несмотря на то, что Положение о данном структурном подразделении Министерства утверждено актом более высокой силы, чем ведомственные Правила, тем не менее для актов Главного командования внутренних войск МВД России обязательными будут в том числе и акты МВД России (п.3 Положения о Главном командовании внутренних войск МВД России).
В ведомственных Правилах исчерпывающим образом определены основания издания норматив-ных правовых актов в системе МВД России. В первую очередь эти акты издаются на основании прямых указаний или соответствующих предписаний федеральных законов, актов Президента Российской Фе-дерации, Правительства России. Такие акты могут быть также изданы по распоряжению или поручению вышестоящего руководства Министерства, на основании решения Коллегий Министерства, оператив-ных совещаний при руководителях Министерства, по плану работы МВД России или по собственному плану работы подразделения, а также по инициативе руководителей подразделения Министерства (п.11 ведомственных Правил).
Территориальные органы МВД России также имеют право на издание нормативных правовых актов в пределах своей компетенции. Такие акты издают министерства внутренних дел республик в со-ставе Российской Федерации, ГУВД, УВД других субъектов Российской Федерации, УВД на транспор-те и на режимных объектах. Право на издание ими своих нормативных актов в общем виде закреплено в упоминавшемся ранее п.4.4 Положения о МВД России. Более подробно эти полномочия сформулирова-ны в положениях о МВД республик, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и на режимных объектах. В данных положениях определяются основные задачи и функции органа внутренних дел, компетенция руководителей территориального органа на издание нормативных актов, структура данного органа и т.д.
Командующие округами внутренних войск МВД России также издают свои нормативные право-вые акты в пределах своей компетенции. Как правило, эти акты регулируют практические вопросы обу-чения военнослужащих, особенности прохождения службы в данном округе и т.д.
На следующем уровне системы МВД России нормативные правовые принимают горрайорганы и горрайлинорганы внутренних дел. Полномочия этих органов на принятие нормативных актов охваты-вают вопросы специфики служебной деятельности различных служб, подразделений в структуре орга-на, принятие соответствующих положений об отделах, службах, подготавливаемых на основе типовых положений, утвержденных руководством МВД республик, ГУВД, УВД.
Таким образом, разветвленная и многоуровневая система нормативных правовых актов Мини-стерства внутренних дел Российской Федерации выполняет важную роль в реализации задач, возло-женных на Министерство федеральными законами, нормативными актами Президента Российской Фе-дерации и Правительства России, способствует укреплению законности в правотворческой и в право-применительной сферах.



Головна сторінка  |  Література  |  Періодичні видання  |  Побажання
Розміщення реклами |  Про бібліотеку


Счетчики


Copyright (c) 2007
Copyright (c) 2022