ЕЛЕКТРОННА БІБЛІОТЕКА ЮРИДИЧНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
 

Реклама


Пошук по сайту
Пошук по назві
книги або статті:




Замовити роботу
Замовити роботу

Від партнерів

Новостi



Алфавитный указатель по авторам книг

> Книги по рубрикам >
Книги > И > Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. Монография. - Иванов С.А., Москва, 2002

Алфавiт по авторам :
| 1 | 2 | 6 | 8 | А | Б | В | Г | Д | Е | Ж | З | И | К | Л | М | Н | О | П | Р | С | Т | У | Ф | Х | Ц | Ч | Ш | Щ | Э | Ю | Я |


Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. Монография. - Иванов С.А., Москва, 2002

§ 2. Нормативные аспекты соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта


Формулы, закрепляющие соотношение законов и подзаконных нормативных правовых актов, со-держатся в различных нормативных правовых актах. Единой формулы, закрепляющей соотношение за-кона со всеми видами подзаконных нормативных правовых актов, не существует. Такая ситуация сло-жилась из-за того, что каждый вид подзаконных нормативных правовых актов обладает своей специфи-кой и присущими только ему особенностями, которые наиболее отчетливо проявляются в его взаимоот-ношениях с законом.
Существует множество общих формулировок, с помощью которых в законодательстве закрепля-ется соотношение закона и конкретного вида подзаконных нормативных правовых актов. Наиболее час-то в нормативных правовых актах используется общая формула "на основании и во исполнение закона". Соотношение закона и определенного вида подзаконного нормативного правового акта, закрепленное данной юридической формулой показывает не только подчиненное положение актов по отношению к закону, но и определяет, что основанием издания подзаконного нормативного правового акта является закон.
В законе может содержаться общее указание на необходимость принятия нормативного правово-го акта иного вида, либо прямое указание на принятие нормативного правового акта конкретного вида определенным органом по определенному в законе вопросу. Помимо этого, властный орган, основыва-ясь на уже принятом законе, может в рамках своей компетенции принять соответствующий норматив-ный правовой акт в целях исполнения закона.
Формула "на основании и во исполнение закона" показывает, что подзаконный нормативный правовой акт, конкретизируя и развивая закон, не может выходить за рамки предмета закона, не может ему противоречить. К примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права. В-третьих, предметная сфера подзаконного норма-тивного правового акта, издающегося на основании и во исполнение закона, определяется главным об-разом предметной сферой закона.
Нормативные правовые акты, изданные на основании и во исполнение закона, являются бес-спорно подзаконными актами, а саму формулировку "на основании и во исполнение закона" можно считать "классической" формулой, закрепляющей оптимальное нормативное соотношение подзаконно-го нормативного правового акта с законом. Такая формула закреплена, например, применительно к по-становлениям Правительства Российской Федерации.
Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта, закрепленное формулой "на основании и во исполнение закона", может быть опосредовано другими видами подзаконных норматив-ных правовых актов. Например, постановления Правительства Российской Федерации издаются на ос-новании и во исполнение не только Конституции Российской Федерации и федеральных законов, но и нормативных указов Президента Российской Федерации*(145).
Очень важно, чтобы для нормативных актов каждого государственного органа определялся ис-черпывающий перечень нормативных актов, от которых они будут зависеть. Данное правило должно быть положено в основу формирования всех уровней правовой системы. На федеральном уровне данное требование о полном закреплении иерархических зависимостей в целом соблюдается.
Однако в целом ряде нормативных актов федеральных органов государственной власти может встречаться замена ключевых слов в самой формулировке "на основании и во исполнение закона". По-сле того как были приняты Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов ис-полнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009*(146) формулировка "на основании и во испол-нение" претерпела некоторые изменения и была заменена на формулу "на основе и во исполнение" (п.2).
После этого формулировка "на основе и во исполнение" перекочевала во многие ведомственные акты. Так, в п.5.5 Приказа ГТК РФ от 10 января 1996 года N 12 "Об утверждении общих положений о таможенных органах Российской Федерации" (Зарегистрировано в Минюсте РФ от 16.02.96г. Рег. N 1032)*(147) закреплено: начальник таможни "на основе (курсив - авт.) и во исполнение законодатель-ных актов Российской Федерации, правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о таможенном деле, нормативных актов ГТК, правовых актов других выше-стоящих органов и в пределах своей компетенции подписывает приказы и иные правовые акты и доку-менты, организует проверку их исполнения". В данном случае понятие "на основании" заменено поня-тием "на основе". Это уже будет иной вариант соотношения, чем тот, который предусмотрен для норма-тивных правовых актов в системе органов исполнительной власти*(148).
Существуют определенные особенности в соотношении закона с конкретными видами подзакон-ных нормативных правовых актов, где это соотношение закреплено другой общей формулой: "не долж-ны противоречить закону". В данной формуле ничего не сказано об основании издания такого подза-конного нормативного правового акта. Однако, в ней четко указано подчиненное положение такого акта по отношению к закону, что он не должен ему противоречить. Следовательно, установление принципи-ально иных, чем в законе, предписаний для такой категории актов все-таки запрещено напрямую. От-сюда акт, который не должен противоречить закону, зависим от закона, бесспорно подчинен ему, его юридическая сила в соотношении с юридической силой закона будет уступать последнему, будет ниже юридической силы закона. Нормативные правовые акты, которые не должны противоречить закону, безусловно, следует относить к подзаконным нормативным правовым актам.
Подзаконные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральному за-кону, имеют не столь жесткую зависимость от закона в сравнении с подзаконными нормативными пра-вовыми актами, издающимися на основании и во исполнение закона. Тем не менее, если обнаружится противоречие между федеральным законом и актом меньшей юридической силы, издающимся в соот-ветствии с данной формулировкой, например, указом Президента Российской Федерации, то оно долж-но решаться в пользу федерального закона. Единственное условие для приведения в действие принципа верховенства закона, закрепленного в ч.2 ст.4 Конституции Российской Федерации, является то, что фе-деральные законы сами не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) и федеральным конституционным законам, они должны быть приняты и опубликованы в установленном Конституцией порядке.
Итак, отсутствие прямого указания на основание издания подзаконного нормативного правового акта в рассматриваемой формулировке ("не должны противоречить закону") устанавливает возмож-ность его принятия в отсутствие закона или иного вышестоящего акта в рамках компетенции право-творческого органа. Следует еще раз подчеркнуть, что предмет регулирования подзаконным норматив-ным правовым актом, принимаемого в отсутствие закона или вышестоящего акта, не может выходить за рамки компетенции органа, его принимающего. Это означает, что такой акт не может быть принят во-обще по любому вопросу, относящемуся к сфере правового регулирования, или по вопросу регулирова-ния законом, а может быть принят только по вопросам, которые входят в компетенцию издающего его органа. Помимо этого, подзаконный нормативный правовой акт, который не должен противоречить за-кону, не может вторгаться в сферу исключительного регулирования законом, если перечень этих сфер содержится в Конституции или специальном законе.
Таким образом, подзаконный нормативный правовой акт, который не должен противоречить за-кону, в определении юридической силы может более всего быть связанным главным образом с законом. Для такого акта, с одной стороны, характерна большая, чем для других подзаконных актов, самостоя-тельность в вопросах издания, а, с другой стороны, регулирование различных вопросов общественной жизни, входящих в компетенцию органа, издающего акты такого рода, должно подчиняться содержа-тельному регулированию этих отношений главным образом законом.
В Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) установлено, что законы и иные правовые ак-ты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Феде-рации. В данном случае, соотношение Конституции со всеми остальными актами установлено в общем виде. Оно не позволяет нам определить юридическую силу каждого конкретного вида нормативного правового акта, издающегося в Российской Федерации. Оно определяет только юридическую силу Кон-ституции Российской Федерации и закрепляет ее верховенство по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов и другим источникам права, правовым актам вообще.
Данное соотношение не устанавливает, что основанием издания каждого вида нормативных пра-вовых актов, в том числе конкретных нормативных правовых актов по определенным вопросам являет-ся Конституция. Оно устанавливает только то, что все нормативные правовые акты и другие источники права не должны иметь содержательных расхождений с Конституцией Российской Федерации.
Закрепленное в Конституции нормативное соотношение со всеми иными правовыми актами не всегда удачно используется на практике, к примеру, в законопроектной работе. В ч.2 ст.10 проекта фе-дерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" предлагается установить, что "законы и иные правовые акты в Российской Федерации принимаются (издаются) на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации и не могут ей противоречить"*(149). Предложенный вариант соотношения Конституции Российской Федерации с иными актами, по всей видимости, будет идти в нарушение уже закрепленного и установленного в ч.1 ст.15 Конституции нормативного соотно-шения. В данной статье закреплено, что "законы и иные правовые акты: не должны противоречить Кон-ституции Российской Федерации". Формулировки "на основе и во исполнение" и "не должны противо-речить" имеют, как уже было проанализировано ранее, различное значение и закреплять соотношение Конституции со всеми остальными актами с помощью первой нет необходимости. Поскольку это "при-вяжет" все остальные правовые акты Российской Федерации к федеральной Конституции в смысле по-иска "основы" для их издания. В то время как Конституция не может регулировать даже в общем виде все без исключения сферы общественных отношений, к тому же она еще и не беспробельна.
Предметная сфера актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в об-щем виде закреплена в статьях 71-72. Предметную сферу регулирования для каждого вида нормативных правовых актов федерального органа государственной власти Конституция Российской Федерации не определяет, но закрепляет общие рамки компетенции органов, издающих такие акты. Исключение со-ставляют федеральные органы исполнительной власти, для которых в Конституции Российской Феде-рации не закреплены ни полномочия на издание своих актов, ни общие рамки компетенции, как это бы-ло в предыдущей Конституции. Это является, на наш взгляд, серьезным конституционным пробелом, поскольку вот уже в течение многих лет он не может быть восполнен федеральным законом.
Специфическое значение будет иметь формула "не должны противоречить" применительно к первому аспекту соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Принципы иерар-хического построения системы нормативных правовых актов диктуют необходимость того, чтобы сле-дующий за законом иерархический уровень мог занимать только один определенный вид нормативных правовых актов или нормативные правовые акты нескольких равноправных по отношению друг к другу органов. Для такого вида (видов) нормативных правовых актов соотношение с законом может быть оп-ределено таким образом, что они не должны противоречить закону.
Таким образом, только для одного вида подзаконных нормативных правовых актов может закре-пляться соотношение с законом формулой "не должны противоречить закону" или для нескольких, если органы их издающие занимают равное положение в системе властных органов. Это принципиальное положение будет весьма важным при сравнении взаимоотношений федерального закона и указа, с од-ной стороны, федерального закона и актов Центробанка, с другой (§ 4 главы 3).
Законы субъектов Российской Федерации также "не могут противоречить федеральному закону", однако к группе подзаконных нормативных правовых актов они не относятся по определению.
Формула "не должны противоречить закону" создает нормативную основу для реализации прин-ципа непротиворечивости законодательства, которая характеризуется требованием исключения проти-воречий в тексте актов нижестоящего уровня, в данном случае исключения противоречий в тексте под-законных нормативных правовых актов.
В соответствии с иерархическим принципом построения системы нормативных правовых актов Российской Федерации каждый нормативный правовой акт не может содержать нормативных предпи-саний, противоречащих нормативным предписаниям акта большей юридической силы. Обнаруженные в тексте подзаконного нормативного правового акта противоречия с законом являются грубым наруше-нием законности, за которое следует привлекать к адекватным мерам юридической ответственности лиц, виновных в этих нарушениях. Такие нарушения приводят к разрыву установленных в Конституции Российской Федерации и других законах иерархических связей.
Нарушение требований непротиворечивости подзаконного нормативного правового акта закону приводит к деформации всей правовой системы Российской Федерации и тогда право перестает быть единым, целостным и эффективным регулятором общественных отношений.
Иерархическая связь между нормативными правовыми актами выражается в том, что норматив-ные правовые акты имеют в структурном ряду определенное место и не могут содержать норм, проти-воречащих нормам вышестоящих актов. В свою очередь, каждый последующий в структурной иерар-хии нормативный правовой акт выступает исходной правовой базой для нормативных актов, располо-женных в структурном ряду ниже его. Нормативный акт, нарушающий иерархическую связь и содер-жащий нормы, противоречащие вышестоящим актам, не подлежит применению в конкретных правоот-ношениях.
Таким образом, иерархическая связь, выраженная посредством нормативного определения соот-ношений между законом и подзаконным нормативным правовым актом, имеет основополагающее зна-чение не только для построения системы нормативных правовых актов Российской Федерации, но и для формирования всех уровней правовой системы Российской Федерации.
В действующих нормативных правовых актах довольно часто встречается формулировка "не должны противоречить закону". Однако данная формула используется не всегда удачно. С помощью нее зачастую устанавливаются неточные с точки зрения юридической силы соотношения между актами. Например, в ч.3 ст.100 Конституции Республики Тыва*(150) закреплено, что "акты органов местного самоуправления не должны противоречить Конституции Республики Тыва и Конституции Российской Федерации, республиканским и федеральным законам". Данное соотношение напрямую противоречит ч.2 ст.4 и ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерации, закрепляющим верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов, издаваемых в Российской Федерации. Было бы лучше, если подобного рода ошибки не допускались вообще, чтобы в актах, закрепляющих соотношение определенного акта (группы актов) с другими актами, учитывались и воспроизводились все установленные в вышестоящих актах юридиче-ские соотношения.
Различного рода неточности встречаются и в нормативных правовых актах федерального уровня. К примеру, в ч.5 ст.4 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"*(151) содержится положение, о том, что "федеральные законы и принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты Россий-ской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также решения органов местного самоуправления не могут противоречить настоящему Федеральному закону и программе приватизации"*(152). Постановления Правительства Российской Федерации, например, издаются "на основании и во исполнение федеральных законов" (ч.1 ст.115 Конституции Российской Федерации), а в данном федеральном законе устанавливается, что определенная группа тематических постановлений Правительства Российской Федерации не должна противоречить тематическому феде-ральному закону.
Можно было бы предположить, что в данном федеральном законе устанавливается исключение из общего соотношения. Оптимальной представляется ситуация, когда возможность установления ис-ключения из общего правила закрепляется в том акте, где установлено общее соотношение, т.е. в Кон-ституции Российской Федерации, а не в акте меньшей юридической силы (федеральном законе). В ста-тье 115 и других статьях Конституции Российской Федерации никаких указаний об исключении из об-щего правила соотношения постановлений Правительства Российской Федерации с федеральным зако-ном не содержится.
Среди модификаций данной формулы встречаются логически и юридически неточные. Напри-мер, в нескольких постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации*(153) встречается такая формулировка, что акты определенного органа "не должны противоречить конституционно зна-чимым целям". Что это за конституционно значимые цели, где они закреплены и где установлено, что все нормативные правовые акты, издаваемые в Российской Федерации "не должны противоречить кон-ституционно значимым целям"? Ни толкование норм Конституции Российской Федерации, ни проверка нормативных актов на соответствие Конституции Российской Федерации не подразумевает установле-ние Конституционным Судом Российской Федерации новых правовых норм, а тем более установление соотношения между Конституцией и остальными нормативными правовыми актами. Представляется целесообразным воздерживаться от подобных формулировок не только в мотивировочных частях ре-шений Конституционного Суда Российской Федерации, но и в других частях данных правовых актов.
Помимо двух рассмотренных общих формул, закрепляющих нормативное соотношение закона с конкретными видами подзаконных нормативных правовых актов, встречается и другая общая формула: "должны соответствовать закону". Чаще всего в тексте нормативных правовых актов встречается указа-ние, что какой-либо подзаконный нормативный правовой акт издан в соответствии с определенным за-коном или что какой-либо вопрос в подзаконном нормативном правовом акте урегулирован в соответ-ствии с определенным законом. Таких актов, где понятие "в соответствии с законом" встречается в дан-ном значении можно насчитать несколько десятков тысяч. Однако, с помощью такого значения понятия "в соответствии с конкретным законом" общее соотношение между определенным видом законов и оп-ределенным видом подзаконных нормативных правовых актов не закрепляется, поскольку оно исполь-зуется как синоним основания издания конкретного подзаконного нормативного правового акта, как указание на причину издания такого подзаконного нормативного правового акта.
Что же представляет собой данная общая формула соотношения закона и подзаконного норма-тивного правового акта ("должны соответствовать закону"), чем она отличается от рассмотренных нами ранее двух других общих формул? Само понятие "соответствие" предполагает наличие двух соотноси-мых объектов, а применительно к рассматриваемой формулировке предполагает возможность сравне-ния одного конкретного акта с другим конкретным актом по определенному вопросу.
Как правило, данная формулировка употребляется к соотношению двух конкретных актов раз-личных видов и различных уровней. Так, в ч.2 ст.125 Конституции Российской Федерации закреплено, что Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Россий-ской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, нормативных правовых ак-тов субъектов Российской Федерации, а также других источников права (некоторых видов внутригосу-дарственных договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации).
Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации следит за тем, чтобы все норма-тивные правовые акты и иные источники права, принимаемые в Российской Федерации, соответствова-ли Конституции Российской Федерации. Практика рассмотрения дел подобного рода Конституционным Судом Российской Федерации показывает, что им рассматриваются дела о соответствии конкретного нормативного акта, например, тематического указа Президента Российской Федерации, другому кон-кретному акту - Конституции Российской Федерации, а не вообще соответствие целого вида норматив-ных правовых актов Конституции Российской Федерации. Отсюда следует, что формула "должны соот-ветствовать закону" больше подходит для установления соотношения между конкретными актами раз-личных видов.
Продолжая рассмотрение данной формулы, используемой в Конституции, следует сказать, что соотношение Конституции Российской Федерации с каждым из видов нормативных правовых актов за-креплено на основе другой, рассмотренной нами ранее формулы "не должны противоречить Конститу-ции Российской Федерации" (ч.1 ст.15). Если сопоставить обе эти юридические формулы ("не должны противоречить" и "должны соответствовать"), то можно заметить, что первая ("не должны противоре-чить") направлена, главным образом, на установление иерархических зависимостей между соотноси-мыми видами нормативных правовых актов, а вторая ("должны соответствовать закону") на закрепле-ние, главным образом, оснований и рамок издания для конкретных нормативных правовых актов мень-шей юридической силы, на указание об обязательном содержательном соответствии акта меньшей юри-дической силы акту большей юридической силы в целом.
О том, что в рассмотрении соответствия одного акта другому вышестоящему главный акцент де-лается на содержательной стороне неоднократно указывалось различными учеными. Так, Ю.А. Тихо-миров "соответствие всех правовых актов Конституции" определяет как "совершение действий и приня-тие правовых актов на основе идей конституционализма, отраженных в федеральной Конститу-ции"*(154). Ю.П. Лифшиц, давая определение "конституционному нормативному акту" считает, что "это акт, который по содержанию соответствует Конституции и органическим законам, международным правовым договорам, текущим законам (для подзаконных актов), а также принят, опубликован и введен в действие в соответствии с установленной в Конституции процедурой управомоченным на то субъек-том нормотворчества в пределах конституционно закрепленной за ним компетенции согласно принципа разделения властей:"*(155).
Итак, формула "должны соответствовать закону" предполагает, что подзаконный нормативный правовой акт может быть издан после введения в действие соответствующего закона, в противном слу-чае провести соответствие будет затруднительным, сравнивать один акт в отсутствие другого будет аб-сурдным, а проводить сравнение, к примеру, тематического подзаконного нормативного правового акта с целым видом законов (совокупностью законов) будет бессмысленным и нелогичным.
Подзаконные нормативные правовые акты, которые должны соответствовать закону, будут иметь меньшую зависимость от закона в сравнении с теми актами, которые издаются на основании и во исполнение закона. Данная зависимость будет выражаться главным образом в иерархической подчи-ненности подзаконного нормативного правового акта закону, необходимости его принятия после введе-ния в действие соответствующего закона, отсутствии содержательных расхождений в подзаконном нормативном правовом акте с законом.
Предметная сфера подзаконных нормативных правовых актов, для которых соотношение с зако-ном установлено на основе формулы "должны соответствовать закону" определена не четко. В ней со-храняется возможность свободного усмотрения сфер предметного регулирования отношений подзакон-ными нормативными правовыми актами, но строго в рамках закрепленной за органами компетенции или наличия соответствующих договоренностей.
После принятия конкретного федерального закона в нем может устанавливаться иное, частное соотношение с подзаконным нормативным правовым актом, к примеру, на основе рассматриваемой формулы "должны соответствовать федеральному закону" или "в соответствии с федеральным зако-ном". Например, в ч.4 ст.1 Налогового Кодекса Российской Федерации*(156) закреплено следующее соотношение между данным Кодексом и всеми остальными нормативными правовыми актами субъек-тов Российской Федерации: "Законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах, принятых в соответствии с настоящим Кодексом". Закрепленное в Налоговом Кодексе Российской Федерации соотношение кон-кретного федерального закона со всеми остальными нормативными правовыми актами субъектов Рос-сийской Федерации по вопросам налогообложения ничуть не противоречит закрепленному в ст.76 ч.5 соотношению федеральных законов с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Формула "в соответствии с законом" в данном случае применена в развитие по-ложений Конституции Российской Федерации, каких-либо противоречий между закреплением двух данных формул применительно к одним и тем же видам нормативных правовых актов не обнаружива-ется.
В рамках данной формулы могут встречаться некоторые модификации, которые по существу не-сколько изменяют характер соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. К при-меру, может встречаться формулировка "в точном соответствии с законом". Дополнительное указание "в точном" в данной формулировке относится главным образом к определению предметной сферы ре-гулирования подзаконными нормативными правовыми актами, которая должна точно соответствовать рамкам предписаний закона и не должна выходить за эти границы.
В действующих нормативных правовых актах встречаются и другие нормативные основания, за-крепляющие соотношение закона и подзаконных нормативных правовых актов, но рассмотренные нами выше три общие формулы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта являются основными, наиболее часто встречающимися.
Подводя предварительный итог рассмотренным формулировкам, закрепляющим нормативное соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта, необходимо отметить, что, исходя из их смысла, нормы подзаконных нормативных правовых актов должны быть последовательно согласо-ваны с нормами законов, не должны содержать каких-либо расхождений с ними. Только единая, ли-шенная противоречий, система действующих норм права может выступать эффективным регулятором общественных отношений в Российской Федерации.


Головна сторінка  |  Література  |  Періодичні видання  |  Побажання
Розміщення реклами |  Про бібліотеку


Счетчики


Copyright (c) 2007
Copyright (c) 2022